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如何破解政府信息公开的制度难题

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发表于 2013-8-1 09:50:32 | 显示全部楼层 |阅读模式

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政府信息公开制度是我国建设法治政府的一项重要制度,也是反腐倡廉的一项基础性制度。政府信息公开既是公众了解政府的直接途径,也是公众监督政府的重要依据。我国自2008年5月1日施行《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)以来,法规实施效果并不是很显著。中国社科院法学研究所法治国情调研组公布的“2011年政府信息公开工作年度报告”显示,政府信息公开存在八大问题。分析我国政府信息公开制度存在的问题,提出适合我国国情的解决措施,对建设法治政府和反腐倡廉都有重要意义。

    从法律角度讲,政府信息公开是指行政机关和法律、法规授权的具有公共管理职能的组织,在行使权力和履行职责过程中,通过法定形式和程序,主动将政府信息向社会公众或依申请向特定的个人、组织公开的制度。政府信息从本质上说是一种公共资源,信息公开目的应该是维护公共利益、保障公民的知情权,同时服务于公众的生产、生活和社会经济活动。因此,政府信息公开既是政府对公共信息资源配置的行政行为,也是防止公共权力侵犯公民权利的措施,更是防止公务人员个人利益、部门利益侵犯公共利益的重要条件。当前领导干部腐败的一个重要原因是缺乏公众的有效监督,而公众监督政府的一个基本前提条件就是政府信息公开。只有政府信息公开,才能消除公众与政府间的“信息不对称”问题,使政府行为公开透明,让公众能够监督政府。

    当前,我国政府信息公开制度无论是在制度设计还是在制度实施中,还存在一定的难题,制约着政府信息公开的实际效果。

    一是政府信息公开的法律位阶较低,与其他法律制度存在协调问题。《条例》作为行政法规,法律位阶较低,实施效果会受到《保密法》、《档案法》的限制。我国的《保密法》制定于1988年,其内容规定比较宽泛,强调保密而不是公开,且定密权和保密权都在政府。《保密法》在法律位阶上高于《条例》并优先适用,这在一定程度上限制了《条例》的实施效果。除了例外信息,政府信息应当公布于众。但政府信息的绝大部分及其载体最终要归于档案。按照《档案法》规定,档案须满30年后才能开放。按照《条例》实施细则中的规定,“已经移交档案馆及档案工作机构的政府信息的管理,依照有关档案管理的法律、行政法规和国家有关规定执行。”这意味着同一条政府信息变成档案后要被封存30年才能再次公开。而且,我国还没有统一《个人隐私保护法》和《商业秘密保护法》,行政机关在甄别涉及商业秘密和个人隐私方面,还缺乏一定的法律依据,自由裁量权较大,会在具体实施中产生争议。

    二是政府信息公开的主体和内容范围狭窄。《条例》只明确规定公开“行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息”,对立法机关、司法机关、执政党等并没有明确规定公开的义务,这也意味着“条例”适用范围比较狭窄。同时,《条例》对各级政府应当公开的内容采取列举方式,容易漏掉重要内容。而发达国家一般采取列举例外情况,对没有列举的情况推定为公开的方式,这样公开的信息比较全面。

    三是缺乏合理救济制度设计。“无救济则无权利”,政府信息公开救济制度能保障公民获得政府信息的权利免遭侵害,以及当权利受到侵害时能够得到及时矫正和补救。《条例》中对救济条款规定:当公民认为行政机关不履行政府信息公开义务,或具体行政行为侵犯其合法权益的,可以“向上级行政机关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报”和“依法申请行政复议或者提起行政诉讼”。但是《条例》对什么是合法权益没有明确界定,从《行政复议法》、《行政诉讼法》的复议范围和受案范围来看,合法权益主要指公民的人身权利和财产权利。这就意味着,如果公民的人身和财产权利没有被侵犯的后果,只是处于某种危险中,还不能进入行政复议或行政诉讼程序。而对政府不公开信息的举报受理机关都属于政府,有可能出现“同体问责”困难,堵塞救济之路。《条例》对个案救济中的举证责任、救济方式等没有可操作性的规定,而且我国的《行政复议法》、《行政诉讼法》的救济模式在实践运行中,受到体制、权力模式等因素制约,其实际救济效能并未充分发挥。这意味着政府信息公开的个案救济制度未真正有效地建立起来。

    当前政府信息公开制度实施中的难题可以概括为:政府部门积极性、主动性不高,往往避重就轻;公众关注度高,但参与不足;监督不力,难以追责。

    政府部门积极性、主动性不高,往往避重就轻。比如政府主动公开的信息内容出现偏差,重形式、轻内容,重数量、轻质量等。政府公布的有些信息华而不实,有关政策法规、机构设置和业务规则等信息占了很大的篇幅,甚至有些信息是对自身的宣传和美化,但对公众关心的行政决策、规划、方案等信息却避而不谈。同时在机构设置上没有给信息公开机构以足够的重视和扶持,甚至某些地方政府的信息公开已经演变为形象工程,使信息公开效果大打折扣。

    公众关注度高,但参与不足。除了政府主动公开的信息外,公众可以根据自身的需要依法申请信息公开。实践表明,由于在申请信息公开方面困难重重,很多公众不愿意申请政府信息公开,而宁愿通过其他非制度途径获得自己想要的信息。即使有个别公民愿意去申请,公开的结果也大多不能令人满意。这使公众对政府信息公开认同不足,参与度不高。

    监督不力,难以追责。虽然《条例》的第四章对政府信息公开的监督和责任追究作了规定,但仍有缺陷和不足。比如,在监督方面,其监督主体仍是行政部门,只是内部监督,容易陷入同体监督的怪圈。同时,政府外部监督体制还没有理顺,更缺乏社会监督机制,这使得政府信息公开基本是靠政府自觉行动。在责任追究上,由于没有具体的惩罚规定,政府主动公开的积极性并不高,况且有些信息后面隐藏着巨大的利益,不公开是其必然的选择。而公众由于信息不对称,很难监督政府行为,同时,在“民不告、官不究”的观念里,违反信息公开的行为难以被发现并进行责任追究。

    如何破解制度难题,需要在制度设计和实施中注意以下方面:

    在制度设计方面,首先,提高信息公开立法层次,加强制度衔接。应制定全国统一的《政府信息公开法》,提高政府信息公开的法律位阶和权威性。同时,修改《保密法》和《档案法》,加快制定《隐私权保护法》和《商业秘密保护法》,使之与信息公开制度相衔接,减少法律适用中的矛盾和冲突。其次,科学界定信息公开范围与内容,提高制度可操作性。由于政府信息关系着公共生活的方方面面,不但有公共性特征,还有机密性特征。应该科学合理界定信息公开的范围与内容,处理好公开与保密的关系。最后,健全信息公开的救济制度。当今世界各国在信息公开立法中普遍引入司法审查机制,通过司法审查对行政机关侵犯公民知情权或不公开信息进行监督,对公民权利进行救济。我国应当借鉴成功经验,对行政相对人的知情权、信息权提供司法救济,只有这样,信息公开制度才不会徒有其名。

    在制度实施方面,首先健全信息公开问责机制,提高公务员依法行政水平。无问责则无效果,健全信息公开问责机制是保证信息公开制度有效执行的关键条件。我国信息公开条例之所以在具体实施中出现各种情况,既有其本身设计问题,也有相关部门没有依法考核、追究责任的问题。没有健全的问责机制和严格的责任追究机制,再好的制度,也是一纸空文。其次,建立社会监督机制,创造公众监督政府信息公开的条件。推进政府信息公开不仅需要发挥行政主管部门的监督、协调作用,更需要发挥社会的监督功能。这就需要创造公众监督政府信息公开的条件,提高公众对信息公开制度的认同度和参与度。新闻媒体是政府信息的主要发布渠道。同时,充分利用先进的网络技术,缩短信息传播的链条,有效减少信息失真现象,使信息公开渠道更为畅通和便捷。网络也为公众监督政府提供了有力工具。
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